O transporte, essencial para a estrutura da produção econômica é considerado vital para a população, a ponto de ser reconhecido como um dos direitos sociais do cidadão, inscrito na Constituição Brasileira como competência de governo.

Como promotor de mobilidade, o transporte impulsiona o desenvolvimento econômico e social, garantindo sustentação para as demais atividades econômicas, geradoras de riqueza e, portanto, de empregos e impostos.

Dada a complexidade de sua produção, os governos organizam estruturas compatíveis com as necessidades dos correspondentes territórios. A Constituição Paulista estabelece que “em região metropolitana ou aglomeração urbana, o planejamento do transporte coletivo de caráter regional, será efetuado pelo Estado, em conjunto com os Municípios integrantes das respectivas entidades regionais, cabendo-lhe a operação do transporte coletivo de caráter regional, diretamente ou mediante concessão ou permissão”.

Na Região Metropolitana de São Paulo, a execução dessas competências é atribuída à Secretaria de Estado dos Transportes Metropolitanos, à qual estão vinculadas, além de uma concessionária de transporte metroviário (Via Quatro), três empresas estatais de economia mista: duas operadoras (METRÔ, no Município de São Paulo, CPTM, que atende 23 municípios, sendo 20 na Região Metropolitana de São Paulo e 3 na Aglomeração Urbana de Jundiaí) e a EMTU-SP, gestora de sistemas de transporte coletivo intermunicipal das regiões metropolitanas paulistas.

Como política tarifária o Governo do Estado prática dois modelos: tarifas únicas social e quilométrica.

Por outro lado, a legislação concede benefícios tarifários aos usuários, como descontos por categoria e por integrações entre os sistemas, implicando custos adicionais à produção de viagens.

A Concessionária Via Quatro opera sob tarifa única, sendo ressarcida por viagem com base em tarifa de remuneração, definida no contrato de concessão.

A Companhia do Metropolitano de São Paulo – METRO opera o sistema metroviário local de alta capacidade, sob o regime de tarifa única, sendo ressarcida pelos custos dos benefícios legais concedidos aos usuários.

A Empresa Metropolitana de Transportes Urbanos de São Paulo – EMTU-SP gerencia os sistemas de transportes intermunicipal de baixa e média capacidade por ônibus, nas regiões metropolitanas, operado sob contratos de concessão e permissão, com tarifas calculadas em função das extensões das linhas.

No caso do transporte intermunicipal por ônibus, os custos de produção das viagens (incluindo descontos e gratuidades tarifárias) são sustentados integralmente pelos usuários, pelo pagamento direto das tarifas nas catracas, cabendo aos concessionários e permissionários recolherem taxa de gerenciamento do sistema à EMTU-SP.

A CPTM opera o sistema ferroviário para transporte de passageiros de atendimento regional de alta capacidade, também sob o regime de tarifa única, mas sem ressarcimento dos custos gerados pelos mesmos benefícios. O Estado destina à Companhia recursos sob o título de “subsídio para custeio e pagamento de pessoal”.

Essa política diferenciada de remuneração desconsidera as especificidades das empresas operadoras, porquanto os sistemas de ônibus, de baixa capacidade, realizam viagens alimentadoras dos sistemas de alta capacidade, os quais igualmente apresentam características diferenciadas, especialmente quanto às movimentações das respectivas demandas. Enquanto no Metro os passageiros percorrem trechos menores, com alta rotatividade na demanda, os usuários da CPTM permanecem nos trens por maiores distâncias, implicando baixa rotatividade nas linhas e, portanto, maior custo por viagem.

Não obstante o indiscutível mérito social inerente à política de transporte, deve-se ressaltar que, ao ignorar a necessidade da devida remuneração dos respectivos custos de produção de viagem decorrentes das peculiaridades de cada sistema, o Governo condena suas empresas operadoras, produtoras de viagens, à progressiva degradação operacional.

Segundo dispositivo da Lei de Responsabilidade Fiscal e legislação adjacente, é dependente a empresa estatal que recebe recursos de seu controlador visando à cobertura financeira de despesas com pessoal, de custeio em geral, de forma reiterada a cada exercício fiscal, sem necessidade de qualquer contrapartida específica.

Em síntese, no entendimento restrito da Administração, essa titulação da rubrica orçamentária tem sido suficiente para classificar a CPTM como empresa dependente.

Seria aplicável esse figurino às empresas estatais dedicadas à produção de transporte? Qual a contrapartida específica que uma operadora de transporte, pública ou privada, deve dar ao Governo? Que tipo de produto econômico da concessionária de transporte justifica sua contratação pelo poder concedente? Essa conceituação seria aplicável à CPTM? Não há como desconhecer que o produto das empresas operadoras de transporte é a mobilidade, configurada nas viagens provisionadas ao Estado que, cumprindo sua competência constitucional sobre transporte, as disponibiliza à população, beneficiária dessa prerrogativa.

Assim, a produção de viagens pela CPTM constitui a contrapartida econômica e social da Companhia aos recursos recebidos do Estado, constituindo-se valor público de caráter social, pela oferta de transporte aos beneficiários da política tarifária, e vetor de desenvolvimento, pelo suporte às demais atividades econômicas e sociais. Inaplicáveis, portanto, os critérios que identificariam a CPTM como uma empresa dependente.

Sendo dedicada à concretização da competência do Estado de prestar serviço público de transporte, com sua arrecadação definida pelo Governo, o preço de venda para seu produto não decorre da análise de seus custos de produção e, apesar dos esforços que empreende no sentido de constante aprimoramento, também independe de seu desempenho administrativo, técnico e operacional.

Muito não se conhece a respeito da CPTM, formada pela fusão de qualidades e defeitos de três grandes ferrovias, duas federais (RFFSA e CBTU) e uma estadual (Fepasa).

Em 1994, com 6 linhas, a CPTM transportava 600 mil passageiros por dia. Em 2018 transporta 5 vezes mais, renovou cerca de 80% de sua frota, e viabilizou importantes investimentos governamentais em toda sua infraestrutura (via permanente, rede aérea, sistemas de telecomunicações e energia, estações, ampliação da rede).

Atualmente opera 94 estações e 7 linhas, distribuídas em cerca de 270 quilômetros de vias operacionais, via permanente, pátios, rede aérea, sistemas de sinalização e de energia. Essa estrutura constitui o suporte físico, industrial e operacional necessário para assegurar a produção de cerca de 3 milhões de viagens nos dias úteis.

Com essas características, a CPTM, credencia-se como a maior empresa de transporte ferroviário de passageiros da América do Sul, servindo de ponte entre a origem e o destino das pessoas, viabilizando deslocamentos diários por motivos de trabalho, estudo, saúde, entre tantos outros.

Produz mobilidade urbana e regional na maior região metropolitana do País. Não bastasse a dimensão operacional da produção de viagens, a CPTM realiza outras atividades distintas dessa responsabilidade, contemplando ações de conservação e manutenção de bens gravados como patrimônio histórico, realização de investimentos em restauros, bem como de gestão patrimonial de território com cerca de 12 milhões de metros quadrados em superfície, com interferências físicas e ambientais concernentes à sua inserção urbana e relacionamento com as diversas municipalidades.

A CPTM também tem presença marcante no campo da tecnologia da informação, como exemplo, o efetivo uso do sistema BIM (Building Information Model) na produção de projetos.

São ações importantes para o aprimoramento da produção de viagens, implicando custos complementares adicionais, como também o são aqueles dos trabalhos técnicos que a CPTM realiza no desenvolvimento de planos, de gerenciamento e supervisão dos investimentos do Governo em contratos de elaboração de projetos e execução de obras de implantação e modernização de estações e infraestrutura.

Essas atividades de produção técnica, não operacionais, geram custos não vinculados ao processo de produção de viagens que, misturados com os custos efetivamente operacionais (estes ainda onerados pelos descontos e gratuidades tarifárias) são contabilmente apurados como “déficits de custeio e pessoal” de modo a mantê-la sob o perverso dogma da dependência.

Trata-se de manobra orçamentária falsamente baseada em fundamento contábil cujo único propósito parece ser impor à “empresa” CPTM tratamento de “autarquia”. Evidencia-se essa perspectiva ao constatar-se que, não obstante, a CPTM e a Administração comunguem do objetivo de produzir o valor público mobilidade, sem conflito de interesses, obedecendo a critérios de desempenho, na perspectiva de reduzir custos e consequente otimização das despesas, várias foram as oportunidades em que foram rechaçadas propostas da Companhia visando contratualizar sua remuneração.

De fato, no âmbito administrativo, onde parece imperar a preocupação com as despesas e não com os custos que as geram, não tem sido admitida essa formalização, do que implica identificar um processo de degradação institucional.

Finalmente, como esperar que a CPTM gere recursos não tarifários suficientes para livrar o Governo de sua responsabilidade constitucional? O valor público gerado pela atividade transporte não conta? Por que se evita aceitar a contratualização da relação empresa-governo?

São questões que merecem ao menos reflexão na esfera de decisão do Governo, na medida em que se objetive efetivamente otimizar o desempenho da empresa CPTM.

 

 

Autoria: José Ignácio Sequeira de Almeida* e Alberto Fasanaro Lauletta**

Data: 01 dezembro de 2018

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(*) Assessor Executivo – Diretoria de Planejamento e Projetos AEEFSJ.

(**) Assessor de Diretoria AEEFSJ.